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本報記者郭薇北京報道 十二屆全國人大常委會第二十一次會議日前就國務院關于自然保護區(qū)建設和管理工作情況的報告進行分組審議，常委會組成人員針對自然保護區(qū)建設和管理中存在的問題和改進的措施提出意見和建議。
建議加快自然保護區(qū)相關法律的制定
杜黎明委員在發(fā)言中提出三點建議：
第一，建議加快自然保護區(qū)相關法律的制定。我國的許多自然保護區(qū)是在上世紀因實施搶救性保護而劃定的，自然保護區(qū)相關法治建設沒能相應跟上。目前自然保護區(qū)條例的法律位階比較低，主要依附于相關的行業(yè)法律，保護區(qū)的管理主體和執(zhí)法主體不一致，比如依附于森林的自然保護區(qū)就是林業(yè)管理部門是執(zhí)法主體，這和自然保護區(qū)的執(zhí)法主體是有差異的。管理主體和執(zhí)法主體的不一致，保護區(qū)的管理機構有管理職責而無執(zhí)法權。所以，建議盡快制定自然保護區(qū)法，明確自然保護區(qū)建設保護的主體責任。
第二，盡快完善自然保護區(qū)的管理制度。中國的自然保護區(qū)包括了森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等九大類型。目前的管理體制不太順，前五類由林業(yè)部門主管，草原類歸屬于農(nóng)業(yè)部，海洋類屬于國家海洋局，而自然遺跡和古生物遺跡歸屬地礦部門，由環(huán)境保護部進行綜合管理。從現(xiàn)行的管理體制來看，不適應性顯得非常突出。目前對不同區(qū)域、不同類型的自然保護區(qū)尚未建立差異性的管理制度。另外，我國的自然保護區(qū)有國家級、省級、地市級等等，對不同級別的自然保護區(qū)現(xiàn)行的管理制度也沒有體現(xiàn)管理事權、管理層級的差異。因此，建議國家相關部門要盡快制定不同類型、不同級別的自然保護區(qū)分類管理指導意見，出臺環(huán)境準入的負面清單。
第三，盡快制定激勵和補償政策并形成機制。建議加快研究完善自然保護區(qū)的土地管理辦法和自然保護區(qū)生態(tài)移民的補償機制，同時要加大對國家級自然保護區(qū)所在地和國家生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的財政補貼，以解決各地在監(jiān)管當中遇到的問題。
建議加大中央對自然保護區(qū)建設和管理的投入
唐世禮委員說， 我國的自然保護區(qū)主要分布在西部地區(qū)，僅青海、西藏、新疆等西部六省、區(qū)的自然保護區(qū)面積就占了全國的2/3以上；自然保護區(qū)多數(shù)位于偏遠山區(qū)、林區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)，生態(tài)保護與脫貧攻堅的任務交織，矛盾突出；自然保護區(qū)、森林公園和風景名勝多種保護形式交叉重疊，同一地塊多頭管理，標準不一；當前自然保護區(qū)投入不足，保護不力，中央和地方的專項都很有限，有的保護區(qū)無機構、無經(jīng)費、無專門人員。全國這么多的保護區(qū)、這么大的面積，據(jù)說中央財政的投入只有3.3億元。建議加大中央對自然保護區(qū)建設和管理的投入，理順管理體制，健全生態(tài)補償機制，解決補償標準偏低、保護區(qū)林業(yè)企業(yè)負擔較重和貧困群眾增收困難的問題。
需要下決心在保護區(qū)管理體制上做深刻改革
王毅委員說，第一，自然保護區(qū)的保護還缺乏上位的綜合性立法，由于缺少上位法，進一步推進自然保護區(qū)工作面臨制度障礙；第二，目前我國各類保護區(qū)有十幾種，但缺乏總體的科學的技術規(guī)范體系，造成各種保護區(qū)的分類標準混亂；第三，各類保護區(qū)公共管理的職責規(guī)定不清，特別是保護區(qū)的土地和相關資源的產(chǎn)權不明確；第四，現(xiàn)在大部分保護區(qū)及其周邊地區(qū)的發(fā)展都比較落后，這也造成了保護與發(fā)展之間的矛盾；第五，保護區(qū)管理手段比較單一，缺乏公眾參與的途徑。
面對這些問題，王毅委員建議：一是重新考慮自然保護區(qū)或自然保護地法的制定，使之成為這個領域的一項基礎性法律。二是管理體制要進一步改革，十八屆三中全會決定及生態(tài)文明體制改革實施方案中提出建立國家公園體制，對各部門分頭設置的各類保護地進行功能重組。由于體制不順，各部門和地區(qū)仍根據(jù)自己的利益提出單一功能的國家公園。因此，需要下決心在保護區(qū)管理體制上做深刻改革，希望在下一屆政府機構調整過程中綜合考慮這個問題。三是發(fā)揮環(huán)境司法的作用，特別是保護區(qū)涉及的相關司法問題要引起重視，要加強對自然保護區(qū)建設和管理過程中所涉及的資源環(huán)境糾紛的司法處理情況進行總結，尤其是涉及到行政機關由于隨意更改自然保護區(qū)調整范圍等所引起的行政訴訟，以利于下一步有針對性地提出解決方案。最后一個建議，加強自然保護區(qū)管理手段的創(chuàng)新，應更多利用經(jīng)濟激勵手段，比如特許保護。在自然保護領域也可以通過協(xié)議的方式讓相關社會組織參與公共事務問題的保護。引入?yún)f(xié)議保護、特許保護的方法可以豐富我國自然保護區(qū)的管理方式，通過完善相應途徑吸引更廣泛的社會力量參與自然保護區(qū)的管理和保護工作。
要科學界定保護區(qū)的保護范圍
劉政奎委員建議，要科學界定保護區(qū)的保護范圍，因為有一些建立時間較早的自然保護區(qū)由于當時的條件限制或認識有誤，缺少充分的論證，劃界不夠科學，有一些自然保護區(qū)劃界過大，實際上有些區(qū)域并沒有保護價值，建議應當通過充分論證進行必要的調整，而且應當與區(qū)域的發(fā)展總體規(guī)劃做好對接。還有一些建立時間較早的自然保護區(qū)，區(qū)內有村鎮(zhèn)、工礦企業(yè)等，對這些自然保護區(qū)，要么由政府出資對這些村鎮(zhèn)、工礦企業(yè)進行搬遷，真正把保護區(qū)保護起來，要么對保護區(qū)進行必要的調整。
建立自然保護區(qū)管理評估機制很有必要
羅清泉委員建議：第一，環(huán)境保護部等部門聯(lián)合建立國家級自然保護區(qū)管理評估機制的做法很好，目前已經(jīng)對363處國家級保護區(qū)進行了評估，建議一鼓作氣，抓緊完成全部國家級保護區(qū)的管理評估。同時，建議對地方級的保護區(qū)也要定期進行管理評估，通過評估及時總結經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，掌握主要保護對象變化動態(tài)，進一步了解資源本底情況，為加強基礎工作、完善保護區(qū)規(guī)劃、強化監(jiān)管、科學管護提供依據(jù)，促進地方級自然保護區(qū)建設管理水平的提高。第二，要進一步完善管理體制和機制，加強保護區(qū)管理機構的建設。據(jù)有關資料介紹，目前有15%的省級、40%的市級、58%的縣級自然保護區(qū)沒有建立相對獨立的管理機構，這些情況應該高度重視，下決心解決。一方面，環(huán)境保護部要會同有關部門、地方通過建立國家公園，探索解決交叉重疊、多頭管理這類問題的途徑和辦法；另一方面，要幫助地方政府解決地方級保護區(qū)“管理缺位”的問題，機構都沒有怎么管理？要抓緊明確保護區(qū)管理機構的性質、職責、管理權限并督促地方政府加以落實。第三，要進一步完善投入機制。自然保護區(qū)多數(shù)所在地屬于欠發(fā)達地區(qū)，不少保護區(qū)僅停留在簡單看護的階段，而像生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)修復、生物多樣性保護、資源調查、科學研究等這些基礎性、長遠性的重要工作無力開展，這不利于自然保護區(qū)的健康長遠發(fā)展。應該通過合理劃分中央和地方管理事權，明確投入的渠道和責任。屬于中央事權的以中央財政投入為主，屬于地方事權的由地方財政投入為主，以形成穩(wěn)定的投入機制。
建議定期開展自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查
車光鐵委員對下一步工作提三點建議：第一，目前仍有一些保護區(qū)還沒有做到“一區(qū)一法”，建議結合新“立法法”實施，進一步推動地方立法工作，全面推進國家級自然保護區(qū)管理立法進程，并定期開展專項執(zhí)法檢查。同時建議，將省級自然保護區(qū)管理工作納入地方立法授權事項，由各設區(qū)的市單獨制定符合區(qū)域實際的地方性法規(guī)，切實加大依法管理力度。第二，目前各地自然保護區(qū)管理模式各有不同，既有行政和事業(yè)單位建制，也有企業(yè)化管理模式。有些保護區(qū)甚至需要以經(jīng)營和創(chuàng)收作為主業(yè)來支撐保護區(qū)的正常運轉，由此導致保護和管理的職能明顯弱化。建議進一步推動自然保護區(qū)分級管理體制和綜合管理機制建設，建立完善考核問責和獎懲機制，明確地方政府的主體責任，強化部門協(xié)調機制，切實加強管理機構、人員隊伍和基礎設施建設，全面提高管護能力和水平。第三，建議進一步加大濕地保護和恢復工作力度。近年來，我國濕地面積和功能明顯減少和下降。建議加快推進濕地保護區(qū)的保護和恢復工作，探索建立濕地生態(tài)效益補償機制，因地制宜切實做好濕地資源的搶救和保護工作。
優(yōu)化自然保護區(qū)的布局，加快構建國家生態(tài)屏障
陳竺副委員長建議：第一，優(yōu)化自然保護區(qū)的布局，加快構建國家生態(tài)屏障。目前我國初步建立了比較完善的各級各類自然保護區(qū)的體系，但是自然保護區(qū)的布局還有待進一步改進。建議要繼續(xù)在生物多樣性豐富的地區(qū)推進自然保護區(qū)建設，與國家的重點生態(tài)功能區(qū)互為依托，尤其是構建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局?！皟善寥龓А敝盖嗖馗咴鷳B(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶。二是要加強水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)類的自然保護區(qū)建設，保護珍稀瀕危的水生生物物種棲息地。逐步提高海洋保護面積在主張管轄的海域面積的比例，力爭到2020年達到《生物多樣性公約》提倡的10%的目標。
他還建議，加強自然保護區(qū)的科學調查，夯實基礎工作。近些年雖然環(huán)境保護部、中科院聯(lián)合開展了全國生態(tài)環(huán)境十年（2000~2010年）變化的調查與評估，環(huán)境保護部還對300多處國家級自然保護區(qū)開展管理評估，但是自然保護區(qū)科學調查等基礎工作還比較薄弱，有的保護區(qū)沒有建立完善的科研監(jiān)測系統(tǒng)。開展自然保護區(qū)相關學科的調查研究，不斷掌握和探索區(qū)內資源物種及其生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特征，特別是珍稀瀕危物種，其演替規(guī)律及其與棲息地的環(huán)境變化的關系，有利于制定針對性的保護和管理措施，實現(xiàn)區(qū)域物種之間、生態(tài)系統(tǒng)之間及其與環(huán)境之間的和諧發(fā)展。
自然保護區(qū)的建設要有長遠規(guī)劃
全國人大環(huán)境與資源保護委員會委員蒲長城說， 建議在對已有自然保護區(qū)現(xiàn)狀調研摸清底數(shù)的基礎上，制定不少于30年或者50年的長遠發(fā)展規(guī)劃，確定從現(xiàn)在到30年、50年的區(qū)間內的建設、保護措施、方針。自然保護區(qū)的建設，建立美麗中國，建設綠色家園，急功近利做不到，必須要有長遠的規(guī)劃。自然保護區(qū)涉及到人和自然和諧，涉及到千秋萬代的事情，能不能組織現(xiàn)有專家技術力量，借鑒國內外好的做法，好好規(guī)劃一下每個區(qū)30年、50年朝哪個方向走，他們之間應該是一個什么樣的關系，然后再確定前10年干什么，30年以后這個重點區(qū)域干什么，50年以后這個區(qū)域干什么。建議制定遠景發(fā)展規(guī)劃，要做實，經(jīng)過反復論證研究后，建議把這個報告提交全國人大會議通過，讓所有人能夠有所遵循。
來源：中國環(huán)境報
